■杨宜勇
当前，我国城镇化率已突破68%，城市发展迈入从增量扩张转向存量优化的关键阶段。在此背景下，日前召开的中央城市工作会议围绕推动城市高质量发展这个主题，提出“人民城市、绿色低碳、智慧治理”三大战略导向，旨在破解“大城市病”，促进区域协调发展，顺应城市发展新形势与人民群众新期待。
从某种意义上说，2015年召开的中央城市工作会议搭建了城镇化快速发展的制度框架，此次中央城市工作会议则构建了高质量发展的操作系统。这种递进既是应对“城市病”的必然选择，更是贯彻“人民城市”理念的生动实践，标志着中国城镇化从“速度奇迹”向“质量奇迹”的历史性跨越。下一步需重点关注近日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于持续推进城市更新行动的意见》和各地城市更新条例等配套法规的落地，推动政策红利转化为群众获得感。
坚持人民城市理念，构建分级分类发展格局
一方面，要促进全龄友好型社区建设。按照500米半径配置社区食堂、24小时药店、老年日间照料中心等设施，打造“一刻钟生活圈”。上海浦东新区试点“社区服务数字地图”，方便居民获取服务，提升生活便利性。提高老旧小区加装电梯财政补贴比例至40%，推广“代际互助”住房模式。针对儿童，规定新建社区配套不低于300平方米的室内外儿童活动场地。深圳福田区建设“空中连廊”安全通学路径，为儿童出行提供安全保障。
另一方面，要建设好现代化城市群与都市圈。以京津冀、长三角、粤港澳等为示范，构建“核心城市+功能节点+生态廊道”的组团式发展网络。实施“强县工程”，重点支持500个县级市完善产业配套。同时，建立城市资源环境承载力监测预警系统，对超载城市实施用地指标动态调控，确保城市发展与资源环境相匹配。
从物理改造到功能重塑，努力实现城市更新2.0
一是深化老旧小区精细化改造。设立燃气管道改造专项基金，计划在2025—2027年完成全国20年以上老旧管网改造。明确历史建筑修缮补贴标准，最高可达造价的50%，严禁破坏天际线的大规模拆除。在电梯加装方面，推广“平层入户”无障碍设计，建立居民协商“三次调解”机制，化解加装纠纷。
二是创新低效用地盘活模式。出台《工业遗存功能转换负面清单》，允许老厂房改造为创新工场、艺术街区。在15个试点城市推行“商办+住宅+绿地”混合开发，给予容积率奖励最高可达20%。同时，制定《城市地下空间利用条例》，明确人防工程与商业开发的产权分割规则。
三是建设城市历史文脉保护机制。建立历史文化街区保护制度，对违规拆除行为实行“一票否决”终身追责，划定“老城不能再拆”红线。运用3D激光扫描等技术建立历史建筑数字档案。对引入非遗工坊、博物馆的文化保护项目，给予税收减免和容积率转移等激励措施，促进历史文脉的活化利用。
从末端治理到系统重构，全面实现城市绿色低碳转型
一是推广城市减污降碳协同路径。从2025年起，推动重点城市公交、出租全部电动化，在港口集装箱卡车中推广氢燃料电池。提高污水处理标准，新建污水处理厂执行准Ⅳ类标准，老旧厂区改造配套人工湿地。
二是大力建设气候韧性城市。推广“渗滞蓄净用排”一体化海绵城市2.0设施。郑州建设100个“海绵社区”，年径流总量控制率达85%，有效增强了城市应对雨水径流的能力。明确500米以上建筑需进行风洞试验和抗震专项论证。同时，建立供水、供电、通信等生命线工程抗震等级数据库，定期开展断水断电模拟演练，提高基础设施韧性。
三是建成生物多样性保护网络。构建“城市绿环+放射状绿楔”体系，加强生态廊道建设。北京规划第二道绿化隔离带，连接13个森林公园，为城市生物提供了迁徙和栖息空间。推广“口袋公园”建设标准，最小面积300平方米，配置本土植物和昆虫旅馆。
从数据孤岛到协同决策，完善城市智慧治理体系
一方面，积极推进城市运行“一网统管”。整合卫星遥感、无人机巡查、地面传感器，构建“天空地”监测网络，实现违法建筑、垃圾堆积等事件自动识别。从规划审批到运维阶段强制应用BIM技术，实现全生命周期管理。
另一方面，要创新城市（300778）多元共治机制。开发“城市更新众筹”小程序等居民参与平台，让居民可投票选择改造方案并监督资金使用。通过设立城市更新基金，允许开发商通过“容积率转移”获得收益，吸引社会资本参与城市更新。出台《既有建筑自主更新指南》，简化审批流程至10个工作日。
强化城市政策保障，完善长效机制
一是促进城市规划科学化。建立包含40项指标的城市体检评估体系，对“城市病”严重区域实施“一区一策”整改。石家庄通过体检发现交通拥堵点，优化信号配时，有效改善了交通状况。同时，要求城市更新项目与国土空间规划“三线一单”严格衔接，确保城市发展符合生态保护等要求。
二是实现城市投融资创新。扩大REITs试点范围，将保障性租赁住房、产业园区纳入其中。2025年新增地方政府专项债中30%用于城市更新，重点支持管线改造、完整居住社区建设。此外，对历史建筑修缮支出按150%加计扣除，对绿色建材生产增值税即征即退50%，通过税费优惠政策鼓励相关项目开展。
三是牢固树立正确的城市政绩观。取消GDP单一考核，增加“单位GDP碳排放”“完整社区覆盖率”等指标，权重占比达40%，引导干部关注城市高质量发展指标。建立容错纠错机制，对城市更新中因不可抗力导致的失误，经认定可免除相关责任，鼓励干部积极担当作为，推动城市发展各项工作顺利开展。
综上所述，各地应秉持“钉钉子精神”，抓好政策落地，通过典型案例引领、标准规范约束、财政金融支撑，推动城市发展方式根本性转变，实现“让人民生活更美好”的核心目标。
（作者系中国宏观经济研究院高级顾问专家、国家发展和改革委员会市场与价格研究所原所长）
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